AG-Blog | Meilenstein bei der Entbürokratisierung: Die föderale Modernisierungsagenda
Sie ist da: Eine neue Föderale Modernisierungsagenda, mit der das Vertrauen der Bürger*innen in den Staat zurückgewonnen werden könnte. Denn laut eGovernment MONITOR vertrauen nur 33 % der Bürger*innen dem Staat, aber eine Mehrheit gibt an, dass sie wieder mehr Zutrauen in staatliche Strukturen bekommen könnten, wenn die Verwaltung digitaler und leistungsfähiger wird. Nur wenige Tage nach der Veröffentlichung der Agenda diskutierte die AG Innovativer Staat deren Potenzial
Virtuell. Mit der föderalen Modernisierungsagenda haben Bund und Länder wegweisende Leitplanken der Staatsmodernisierung verabschiedet. Die Agenda zeigt auf, wie Verfahren beschleunigt, digitale Infrastrukturen ausgebaut, Bürokratie abgebaut und insgesamt die staatliche Leistungsfähigkeit spürbar gestärkt werden soll. Dabei wird neben verschlankten Entscheidungsstrukturen und einer Bündelung sowie Zentralisierung von Aufgaben oder digitaler Infrastruktur auch ein Kulturwandel in der öffentlichen Verwaltung als zentrales Handlungsfeld definiert.
„Die föderale Modernisierungsagenda verdeutlicht: Wo ein gemeinsamer Wille ist, gibt es einen gemeinsamen Weg“, begrüßte AG-Co-Leitung und D21-Vorstand Jan-Lars Bey (Cassini) die Teilnehmenden der AG Innovativer Staat. Und doch: Zentrale Fragen blieben offen, so Bey: Welche Prioritäten müssen gesetzt werden, um die Modernisierung spürbar und wirksam zu gestalten? Wie kann der Staat dafür sorgen, dass die Verbesserungen auch im Alltag der Bürger*innen und Unternehmen spürbar werden? Wo ist eine Bündelung von Aufgaben und Infrastrukturen sinnvoll – und wo sollte die föderale Vielfalt behalten werden? Genau deswegen sei die AG Innovativer Staat zusammengekommen, ergänzte Başak Akbayir, AG-Co-Leitung (Gartner): um sich über diese Fragen vertrauensvoll und sektorübergreifend auszutauschen.
Vom Misstrauen zum Vertrauen: Die föderale Modernisierungsagenda
Den inhaltlichen Auftakt der AG-Sitzung machte Dr. Fedor Rose, Chef der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz. Rheinland-Pfalz hatte während der Erarbeitung der föderalen Modernisierungsagenda den Vorsitz der Ministerpräsidentenkonferenz inne und hat in dieser Funktion für die Länder mit dem Bund verhandelt. In diesen Entstehungsprozess gab er einen Einblick und schuf damit die Grundlage für die gemeinsame Diskussion.
Wir befinden uns in einer Situation der Überkomplexität.
So beschrieb er die Ausgangssituation von Staat und Verwaltung. Die Modernisierungsagenda des Bundes greife hier allein zu kurz: Staatsmodernisierung müsse viel stärker in einem föderalen Kontext gedacht werden. Denn Verbindlichkeit könne nur entstehen, wenn Bund, Länder und Kommunen gemeinsam loslaufen. Deswegen habe man in Zusammenarbeit mit und unter Berücksichtigung der Empfehlungen der Initiative Handlungsfähiger Staat und des Nationalen Normenkontrollrats (NKR) für die neue föderale Modernisierungsagenda zunächst 11 Bereiche zur Staatsmodernisierung identifiziert. Anschließend seien konkrete Maßnahmen und Zeitziele abgeleitet worden, wie etwa, dass bis zum 30. Juni 2025 alle Berichts- und Dokumentationspflichten für Wirtschaft und Verwaltung überprüft und ein Drittel bzw. die Hälfte von diesen abgeschafft werden sollten. Zusätzlich habe man ein erneutes Bekenntnis zu Once-Only und zur Ende-zu-Ende-Digitalisierung abgelegt.
Bei der Digitalisierung werden wir nur dann vorankommen, wenn wir unsere Rechtsetzung ändern.
Deswegen hätten sich alle beteiligten Akteur*innen auf den Ausbau von Experimentierklauseln und verständlicheren sowie praxistauglicheren Gesetzen verständigt. Insgesamt leite die föderale Modernisierungsagenda somit einen kulturellen Paradigmenwechsel in der Verwaltung ein. Er forderte, dass der Kooperationsmodus zwischen Bund, Ländern und Kommunen fortgeführt werden müsse – bei der Zusammenarbeit gelte es, „vom Schneckentempo in das Deutschlandtempo“ zu wechseln, um die föderalen Modernisierungsagenda schnellstmöglich umzusetzen.
Gemeinsam mit Dr. Fedor Rose sowie in Breakout-Rooms diskutieren die AG-Teilnehmenden über die Governance sowie Prioritäten der föderalen Modernisierungsagenda, das Spannungsfeld des Mikromanagements von Einzelmaßnahmen, Lernprozesse innerhalb von Verwaltung bei der Änderung von Rechtsvorschriften, das Zusammenspiel von Staatsmodernisierung und Digitalisierung und darüber, wie die föderale Modernisierungsagenda im Sinne eines lebendigen Dokuments weiter fortgeschrieben werden könne.
Nach einer kurzen Stärkungspause wurde die föderale Modernisierungsagenda im weiteren Verlauf aus 3 verschiedenen Perspektiven beleuchtet: der kommunalen Sichtweise, aus verwaltungswissenschaftlicher Perspektive sowie mit dem Blick des NKR.
Kommunale Perspektive: Beteiligung statt Mitdenken
Maren Busch, Bürgermeisterin der Verbandsgemeinde Diez und stellvertretende Vorsitzende des Netzwerks Junge Bürgermeister*innen, konnte der AG vielfältige Einsichten darin geben, wie die Kommunen die föderale Modernisierungsagenda einordnen. Mutige Staatsreformen halte sie für unabdingbar, um den aktuell herausfordernden Zeiten gerecht zu werden. Die föderale Modernisierungsagenda begrüße sie deswegen zu großen Teilen, auch aus Sicht des Netzwerks junger Bürgermeister*innen. Ansätze wie vereinfachte Förderverfahren oder die Etablierung zentraler IT-Systeme seien als positiv zu bewerten. Allerdings habe sie die Sorge, dass die auf anderen Ebenen geschaffenen neuen Erwartungshaltungen zu Enttäuschungen bei den Bürger*innen führen könnten, wenn sie in der Realität nicht umgesetzt werden können. Im Zuge des OZG habe es dieses Problem öfter gegeben.
Die Kommunen sind die Ebene, auf der die Bürger*innen den Staat unmittelbar erleben.
Das Mitdenken von Kommunen sei schön und gut – besser wäre es aber, sie aber auch bei anderen Projekten der Staatsmodernisierung mit an den Tisch zu holen. Groß gedacht könne sie sich etwa Sitze der Kommunen im Bundesrat vorstellen oder eine frühzeitigere Beteiligung der kommunalen Ebene an Verfahren. Zusätzlich bräuchten die Landkreise und Gemeinden eine belastbare Finanzierung, die nicht von Förderprogrammen abhängig sei.
Positiv bewerte Busch, dass laut Agenda Reallabore und Modellkommunen verstärkt genutzt werden sollen, um Innovationen zu erproben. Hier sei es allerdings wichtig, dass die Ansätze übertragbar seien. Sonst würden die positiven Effekte von Modellkommunen verpuffen. Wichtig sei zudem, dass keine Doppelstrukturen geschaffen würden:
Wir sind alle gezwungen, Verwaltungsmodernisierer zu werden. Allein schon, da die Ressourcen knapp sind.
Föderale Modernisierungsagenda, Freibier und (Selbst-)Zweck der Entbürokratisierung
Die Vergangenheit und wie man aus ihr lernen kann, stand im Zentrum des Impulses von Prof. Dr. Tino Schuppan vom Stein-Hardenberg-Institut (SHI). Der Blick zurück zeige, dass für Digitalisierung im Großen und Ganzen genug Geld vorhanden gewesen sei, es keinen Mangel an technischen Möglichkeiten oder strategischen Programmen gegeben habe und das Recht ebenso wenig einen Hindernisfaktor dargestellt habe. Vielmehr sei Digitalisierung an folgenden 3 Gründen gescheitert: Kooperationsversagen, Bürokratisierung bzw. Regulierung sowie erhebliche Umsetzungs- und Projektmanagementdefizite.
Ich bin nicht gegen Bündelung und Zusammenarbeit. Aber die Erfahrungen zeigen, dass der bisherige Ansatz aufgrund von Kooperationsproblemen gescheitert ist.
Fehlende Managementkompetenzen, ein Governance-Overkill und fehlende Fokussierung auf die Umsetzung seien weitere Gründe für die bisher unzureichende digitale Staatsmodernisierung. Mit Blick auf das neue ebenenübergreifende Maßnahmenpaket sagte er: „Die föderale Modernisierungsagenda ist wie Freibier: Da kann man erstmal nichts gegen haben.“ Zentral sei aber die Frage, ob die Maßnahmen zur Entbürokratisierung einen Zweck erfüllen oder ob der Bürokratieabbau zu einem Selbstzweck verkomme. Die kleinteilige Vorgehensweise der Agenda sehe er einerseits positiv, da so der Fokus auf der Umsetzung liege. Andererseits bestehe so die Gefahr, dass dadurch relevante Systemreformen untergingen. Sein Fazit: Die föderale Modernisierungsagenda ist ein guter Ansatz – allerdings sei ohne ein Gesamtbild, mit dem sich Menschen identifizieren können, die langfristige Wirkung fraglich.
Formen der effektiven und effizienten föderalen Bündelung
Yannick Vogel, kommissarischer Leiter des Sekretariats des NKR, ordnete im Folgenden die Bündelung von Aufgaben ein, wie sie in der föderalen Modernisierungsagenda vorgesehen ist. Der NKR habe 3 Formen der Bündelung erarbeitet:
- Fachliche Bündelung: inhaltlich ähnliche Teilleistungen werden gemeinsam erbracht, um Spezialisierungsvorteile zu heben.
- Funktionale Bündelung: Wenn ein Prozessschritt Teil vieler Verwaltungsleistungen ist, bietet sich ein Potenzial, den Teilprozess zu standardisieren und zu vereinheitlichen.
- Räumliche Bündelung: Verwaltungsleistungen wie etwa die Ausstellung der Fahrerlaubnis werden geografisch zusammengeführt.
Alle drei Ansätze würden Skalierungseffekte erzielen, wodurch die Effektivität und Resilienz der Verwaltung gesteigert sowie der Umgang zwischen Bürger*innen und Verwaltung vereinfacht werden könne. Diese Formen der Bündelung seien bereits zum Teil in die föderale Modernisierungsagenda eingeflossen, etwa in dem Bereich der effizienten und leistungsfähigen staatlichen Strukturen. Jetzt komme es allerdings auf die Umsetzung an. Hier spielten auch die Kommunen eine enorm wichtige Rolle:
Eine wirkungsorientierte Staatsmodernisierung funktioniert nicht ohne die Beteiligung der kommunalen Ebene: Wer eine Maßnahme später umsetzen muss, der muss die Staatsmodernisierung auch mitgestalten können.
Auf die Impulse folgend gab es ausreichend Raum für Diskussionen. So wurden etwa Gelingensbedingungen für die interkommunale Zusammenarbeit, die Auswirkungen der Zentralisierung, IT-Sicherheit, die Abschaffung des Zustimmungsvorbehalts und des Abstimmungsmodus der Einstimmigkeit sowie die Neujustierung von Dezentralität im Kontext der Staatsmodernisierung diskutiert.
Die AG Innovativer Staat hat die neue föderale Modernisierungsagenda direkt nach ihrem Erscheinen aufgegriffen und damit einen Raum geschaffen, um sie an den praktischen Fragen zu prüfen: Was hat Priorität, was ist skalierbar, wo braucht es Bündelung – und wie bleibt föderale Vielfalt handlungsfähig? Gerade in dieser frühen Phase wird sich entscheiden, ob die Agenda als lebendiges Dokument wirkt oder im Mikromanagement stecken bleibt. Die Sitzung hat dafür die zentralen Leitfragen markiert.
